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集约型执行理念指导下主办执行员制度

来源:   发布时间: 2015年03月09日

  文章摘要】:民事执行体制改革是一项宏观与微观并重,全方位、多层次的变革。突出执行员执法办案主体地位的主办执行员制度系对执行员自身职责的科学定位和对执行规律的正确把握,亦与当前以公正与效率为价值追求的司法集约化原则高度契合。本文侧重明晰主办执行员依法应当享有的职责范围和履职空间,以期更充分发挥主办执行员在执行工作中的主导作用,最终达致执行人员分类管理、有效强化执行员职能、推进执行队伍职业化的预期效果。

  【关键词】:执行改革、主办执行员、司法集约化

  一、职称厘清:主办执行员司法地位界定

  (一)我国执行员制度

  执行工作是一项兼具专业性、对抗性、社会性的工作,执行员的法律知识固然重要,但对其理解和适用政策的能力、协调能力、语言表达能力、执行经验、执行艺术、处理突发事件的能力等都有特殊要求。执行权与审判权在运行机制上亦存在显著差异,在权力的基本原则、整合方式、工作程序、作用对象、措施实施、目标任务方面均存在相异的表征,由法官与执行员分别行使审判权和执行权,符合专业化、科学化的司法潮流。

  我国立法对执行员的规定付之阙如,这种角色分化的迟滞使得执行工作的效能大打折扣。如《人民法院组织法》第41条第1款:地方各级人民法院设执行员,办理民事案件判决和裁定的执行事项,办理刑事案件判决和裁定中有关财产部分的执行事项。《民事诉讼法》第228条第1款:执行工作由执行员进行。《法官法》第52条第1款:对人民法院执行员,参照本法有关规定进行管理。上述法条几乎涵盖了我国法律关于执行员的全部规定,综合上述立法规定,我们可以提炼如下信息:

  1、我国立法明确了执行员这一职业分工的存在,并明确了执行员是有别于法官的职业设置,其工作内容是从事生效法律文书的执行事项。

  2、我国立法关于执行员的规定非常原则,除了其工作性质与参照管理的粗略涉及之外,对于执行员的权利义务和具体职责没有明确规定。

  3、现行执行员任职条件和任免程序制度存在疏漏,造成执行员队伍素质良莠不齐。

  (二)域外执行员制度

  1、裁执分离。法国的执行法官和执达员都属于法院执行人员,执行法官是对执行程序中的纠纷进行裁判的人员,并不直接采取民事执行措施;执达员则是国家设在法院专门从事送达法律文书和实施民事执行行为的公务人员,主要职能在于采取民事执行措施、强制债务人履行义务。

  2、从属性质。意大利执行法官的职责是作出有关查封、查封转换、解除的裁定、命令或决定以及处理在强制执行开始后对债务人及第三人提出的异议;司法执达员的职责是执行程序中的文书送达、执行查封、接受债务人付款、执行动产和不动产的迁出和交付。

  3、职业细分。德国的强制执行主体由法官、司法官和执行员三个部分组成,法官地位最高,司法官次之,执行员地位最低。法官决定执行中的重大事项,如拘留、强制性罚款等强制性事项等;司法官主要负责移转债权以及不动产的执行等;执行员则主要是负责对动产的执行,如送达、传唤、实施强制拘留等。

  上述国家具有代表性的三种不同执行制度,赋予我们想通的启示:其一,执行员在身份上独立于法官,是与法官相区别的一种职业分工;其二,执行员在职责上独立于执行法官,除了审判与执行的类分之外,在执行程序内部,由法官处理执行程序中的争议、异议以及重大执行事项,而执行员则处理执行程序中的事务性工作或者由法官决定的执行事项;其三,在任职条件上,对执行员的要求低于法官。

  二、现实反思:集约型执行理念解读

  (一)执行人员管理体制弊端

  现行执行权运行的机制,过于强调机构、人员、职能分工,造成执行局内设部门任务有轻有重,人员忙闲不均,且部门之间制约有余,保障不足。如视线转向按照集约分段模式对执行权运行进行控制和制约,势必会在进一步提高执行效率的同时,同样能达到权力制衡的理想状态。毕竟案件的执行以执行标的为行为或财物的不同将采取不同的强制措施,虽然个案不同,但这些措施都是“规定动作”。法院完全可以对执行人力、物力进行统一配置,将同质性、事务性的工作分配给相应的工作组,统筹安排,集中查找、查封、统一变现,从而提高效率。

  司法与行政职能无序交叉、重叠,施令、招呼、压力等行政化影响积重难返,容易造成权力介入、干预办案的非正常现象。传统的民事执行权高度集权模式其弊端不言而喻,权力需要分解和科学的配置,而职能的实施者是表征职能属性的第一符号,近年来,司法职业化和司法人员的分类管理已经成为国内司法改革的主流趋向。正如学者所言,“所谓司法独立本质上是法官个人的独立。” 因为只有法官独立,才能使现代诉讼中帮助和制约法官做出正确裁决的一整套制度真正发挥作用,也才能有效贯彻司法责任制度” 。随着法治建设脚步不断加速和执行员素质日渐提高,传统执行一体化层级化模式已不适应当今司法形势。

  (二)集约型执行主旨

  集约型执行,并非执行权运行流程上的“一锅煮”或吃“大锅饭”,其以执行程序的科学区隔为前提,坚持适度分权、规范授权、简化审批、优化流程原则,是以集中运作、节约投入、快捷高效为主要特征的司法运行模式。同时,坚持从实践出发,合理确定执行局的职责范围,内部机构设置,人员调配,执行权监督制约机制的操作程序。笔者认为:集约型执行即是按照“统管分权”的模式,首先对执行实施人员和执行裁决人员分别建制,其次对执行实施人员按财产查控和处分实行分段执行,即所谓身份二次分权,再加以集中按需调配。集约型执行将传统各自为政、包案到底的执行方式加以革新,进行分段归类、规模操作并将原来分散的执行资源加以整合,进行统筹调度、繁简分流,最终实现常规执行案件“流水线”式工业化生产。

  当然,集约型执行的实务运行仍需要一定的配套改革,进而产生整体司法效益,重点配套改革起码应当着力执行资源合理配置。

  1、优化权力配置。矫正定案机制,切实做到还权于执行员,简化审批环节,压缩管理层级,减缩院、局长讨论决定案件的范围和数量,缩短办案流程和周期。

  2、优化人员调配。减少后勤综合人员,增强一线力量,集中管理执行辅助人员,解决人浮于事、资源闲置的问题。

  3、科学确定办案责任制。制约权力专断,降低错案风险,抑制司法腐败,确保执行员个人权力增大同时办案公正、规范、廉洁、文明。

  4、执行工作团队化、精英化。重点培塑专家型与复合型执行员,有利于执行员对其办理大量执行案件的认识趋于统一,执行标准和尺度趋于一致,提高了当事人与社会公众的认同感,增强司法的公信力。

  三、改革方向:主办执行员制度设计

  (一)主办执行员定位

  笔者认为:所谓主办执行员,即是指经院长授权,依法履行执法办案职责,享有一定范围的执行决定权和处理自主权并承担相应责任的执行员,是一种特定岗位和能力席位,而非司法职务。简单来讲,就是通过一定程序选拔出符合一定条件的执行员,赋予其主办执行员资格,并为其配备一定数量的执行员、书记员和法警组成一个固定团队,形成基本的办案单元,由其居于业务中枢地位,发挥业务专长,全权统筹、决策、指挥、协调所承办案件执行进程的制度。

  主办执行员办案模式强调个别执行骨干身份高度主体性、职业性、独立性和保障性,是在现代司法框架下执行权的内部调整和重构,并不涉及执行权扩张和革新。实际上,我国的司法方式并未成为独特的技术与技巧。而主办执行员办案责任制改变了过去用行政方法管理执行工作的模式,把执行部门负责人和院长审批案件的部分权力直接下沉主办执行员,由其直接负责一般案件财产调查、控制、处分、交付和分配以及罚款、拘留措施等实施事项和相应执行文书的签发,对办案中的非终局性事项、事务性工作,主办执行员有权自行作出决定,逐步实现主办执行员行使职权的独立性和减少行政干预的制度设计目标。此外,主办执行员业务素质突出和执行经验丰富的引领和推动下,优秀执行干警充实到办案一线,加之专业化的团队分工,实行扁平化管理格局,注重民主集中制,并吸收集体的智慧和力量,弥补个人知识不足和认识的缺陷,执行人员的责权利相统一的意识提高,协作紧密,极易释放核心功能和组合效应。

  (二)主办执行员制度运行

  结合我国执行实践,主办执行员适宜实行员额制,在现有执行员中择优筛选,选配数量应当根据法院的办案数量和执行员队伍现状等综合因素加以确定,其总量原则上按法院执行人员(含执行员、法官助理、书记员、法警)总数的20%-30%配备较为合理。在选拔主办执行员时,一是从严要求资格,提高门槛,除学历等要求外,最主要是体现在执行业务上,一般应具有5年以上执行工作经历为妥,毕竟,法律的生命在于经验而不在于逻辑,同时注重其政治素质、管理能力、道德品质、社会评价。二是严格选任程序,坚持公开、公平、公正、择优的原则,采用民主选任和竞争上岗并行的办法,一旦被遴选,必须保障其独立、充分的决定权和管理权。三是科学设计考核制度,主办执行员的考核应着眼于案件的质量和效率,尤以办案质量为衡量准绳,主办执行员实行任期制和年审制。

  主办执行员是一个独立的办案单位,对办案组成员具有业务上的指挥权,但不享有行政上的管控权。院长和部门负责人要全力支持主办执行员的工作, 千方百计为主办执行员优化执法办案环境。主办执行员对所承办案件对外承担全部责任,加强办案透明度,在错案追究上,重点关注业务瑕疵,彻底撇清行政责任。主办执行员在执行过程中,只服从与法律的要求和良心的命令,而不受任何法院内部和外部的影响、干预和控制。对于主办执行员独任负责的案件,应注重与现行其他定案机制的兼容问题。第一,主办执行员作出裁定决议和定案结果无可厚非,但对于办案单元内设合议庭决定的重大事项,应强化合议结果参考价值。第二,社会影响及其重大复杂的案件决定权,不宜由主办执行员单独决定,可以由主办执行员根据具体情况提请合议庭或执行长联席会议决定和处理。第三,院、局长个人无权因职务原因否决主办执行员的裁定决议。(作者系江苏省扬州市江都区法院张俊)

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